יום שישי, 1 ביוני 2012

מבוא ליחסים בינלאומיים - תרגיל השלמה - שיתוף פעולה ואינטגרציה בדרום מזרח אסיה

עמוד זה מיועד עבור תלמידי הקורס (מבוא ליחסים בינלאומיים)
שיתוף פעולה ואינטגרציה בדרום מזרח אסיה
קראו את הסקירה ההיסטורית שלהלן, וענו על השאלות המופיעות בסופה:

באוגוסט 1967 נפגשו בתאילנד שרי החוץ של אינדונזיה, סינגפור, הפיליפינים ותאילנד וסגן ראש ממשלת מלזיה לדון ביצירתו של ארגון אזורי חדש בדרום מזרח אסיה. לאחר שלושה ימים של שיחות נחתמה "הצהרת בנגקוק", אשר הצהירה על הקמת ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) כארגון אזורי, שמטרתו לקדם שיתוף פעולה אזורי בעניינים של אינטרס משותף למדינות בתחום הכלכלי, חברתי, תרבותי, טכנולוגי, מדעי ואדמיניסטרטיבי.  מכל אלו נחשב היעד של שיתוף הפעולה הכלכלי לחשוב ביותר כיון שהוא נתפס כתנאי הכרחי להשגת יתר המטרות. כמו כן, עבור כל ממשלות האזור התקדמות כלכלית היוותה יעד חיוני לשמירה על יציבות פנימית. חברות הארגון הדגישו כי לא דובר על שיתוף פעולה ביטחוני או פוליטי וכי הארגון איננו ארגון ביטחוני או ברית צבאית (למרות שהיו חברות בו בשלב זה רק מדינות דרום מזרח אסיה הלא קומוניסטיות, ולמרות שסין שבה וטענה שהארגון אינו אלא כלי שרת בידי ארה"ב לבלום את הקומוניזם באסיה). עם  זאת כן היה יעד משותף למדינות החברות למנוע תחרות מעצמתית באזור, על רקע המלחמה הקרה, ולהביא לניטרליות של דרום מזרח אסיה. 

הן סכנת ההתערבות של המעצמות הגדולות והן הקושי לייצר צמיחה הכלכלית היו בולטים באותן שנים על רקע ריבוי הסכסוכים הפנים והבין-מדינתיים באזור על רקע אידיאולוגי, אתני וטריטוריאלי. סכנת ההיסחפות אל תוך הסכסוך הבין-מעצמתי גדלה עוד יותר לאור ההסלמה במעורבות האמריקאית בויטנאם באותן שנים. על מנת למנוע מעורבות יתר בין-מעצמתית הסכימו ביניהן החברות על מספר עקרונות בסיסיים אשר עד היום עומדים בבסיס הארגון: כיבוד הדדי של ריבונות וגבולות, עקרון אי התערבות בענייני פנים אחת של השנייה ואי התקפה הדדי, מציאת דרכים לשמירת השלום ביניהן והצגת עמדה משותפת בפני המעצמות בנושאי בטחון.

יעד נוסף של מדינות אסיאן (ASEAN) היה ליצור מסגרת שתאפשר לשלב את אינדונזיה במסגרת אזורית בצורה חיובית. אינדונזיה הייתה מאז ומתמיד מדינה דומיננטית בדרום מזרח אסיה. נשיאה, סוקארנו, ניהל מדיניות חוץ תוקפנית (מדיניות ה"קונפרונטאזי") אשר ייצרה הרבה מתחים אזוריים. הקמת הארגון מתרחשת בין היתר גם על רקע סיום שלטונו של סוקארנו ועלייתו לשלטון של נשיא מתון יותר (סוהארטו). אינדונזיה ביקשה להצטרף לארגון משום שהיא רצתה להדגיש את כוונות השלום שלה ולהשיב את כבודה הבינלאומי. זאת במטרה לזכות לסיוע כלכלי ממדינות המערב.

בשמונה השנים הראשונות לקיומו, לא תפקד אסיאן כארגון אזורי. אולם שנת 1975 היוותה נקודת מפנה מבחינה זו. בשנה זו עלו הקומוניסטים לשלטון בוייטנאם, לאוס וקמבודיה. עובדה זו הגבירה את החשש של חברות אסיאן מהשאיפות והכוונות הוייטנאמיות. בנוסף לכך, סין שימשה כפטרון של המשטר הקומוניסטי בקמבודיה, בעוד שארצות הברית נסוגה מוייטנאם ואותתה על צמצום מעורבותה באזור. נסיבות אלו האיצו את מאמציהן של מדינות אסיאן לעבר שיתוף פעולה משמעותי יותר. ב-1976 נפגשו בבאלי החברות לפגישת פסגה ראשונה. שם הונחו היסודות לשיתוף פעולה פוליטי וכלכלי חזק יותר מבלי לסגור את הדלת בפני אפשרות לפיוס עם מדינות הודו-סין. שני מסמכים חשובים שהופקו בישיבה זו היו: (1) ASEAN Concord Declaration – תוכנית שקראה לחיזוק הסולידאריות הפוליטית על ידי פעולות משותפות והרמוניזציה של הפרספקטיבות השונות; (2) אמנת חברות ושיתוף פעולה בדרום מזרח אסיה אשר הבטיחה אי התערבות בעניינים הפנימיים ופתרון סכסוכים בדרכי שלום.

בדצמבר 1978 נרקמה ברית חדשה בין וייטנאם וברית המועצות. עובדה זו נסכה ביטחון בוייטנאם וזו פלשה לקמבודיה ובכך הביאה ליצירתו של גל פליטים בתאילנד. פעולה זו התקבלה בתדהמה בקרב חברות אסיאן בעיקר לנוכח התחממות היחסים בינן לבין וייטנאם, והשפיעה על מהות הארגון. מנקודה זו התחזק שתוף הפעולה הפוליטי בין החברות, שהיה עד אז רופף למדי. החברות אף יצרו רשת של קשרים צבאיים ביניהן, שכללה גם קיום תרגילים צבאיים משותפים. אף על פי כן, המשיכו מנהיגי המדינות החברות להכחיש את תזוזתו של הארגון לעבר מאפיינים של ברית צבאית.

השינוי הורגש גם מבחינה כלכלית שכן מאז 1976 היו ניסיונות לייצר מסחר אזורי ולקדם שיתוף פעולה תעשייתי. אולם ניסיונות אלו לא היו יעילים דיים כיון שהורדת המכסים לא הייתה מספיק משמעותית, וההטבות מההסכמים הדו צדדיים שעליהם היו החברות חתומות עלו על ההטבות שסיפקו ההסכמים הכלכליים הרב צדדיים. במקביל, התפתח בתוך הארגון סגנון ייחודי של התנהלות וקבלת החלטות, אשר נודע בתור "הדרך של אסיאן" (The ASEAN Way), סגנון אשר התאפיין בקבלת החלטות המבוססות על התדיינות לא פורמלית ויצירת קונצנזוס בין החברות. סגנון זה התבסס על ותאם את תפיסת עולמן התרבותית של החברות (להבדיל מהסגנון הלגליסטי והפורמלי של ארגונים מערביים כמו הקהילה האירופית או מאוחר יותר NAFTA).

עם תום המלחמה בין וייטנאם וקמבודיה ועם סיום המלחמה הקרה, מימש הארגון את חזונו המקורי והרחיב את החברות בו לכלול את כל עשר מדינות דרום מזרח אסיה. בהצהרת סינגפור ב-1992 הצהירו החברות על כוונתן להתקדם לעבר שיתוף פעולה הדוק יותר בתחום הכלכלי והפוליטי והכריזו על יעד הקמת אזור סחר חופשי של אסיאן (AFTA). נכון להיום קיים באזור סחר חופשי כמעט מלא. חשוב לציין שבשנים אלו עוברות רוב מדינות האזור תהליך משמעותי של ליברליזציה ופיתוח כלכלי, ומאמצות את המרשם הכלכלי הליברלי לפתוח כלכלי.  בתוך כל אחת מהמדינות הללו צומחת אליטה בעלת אוריינטציה כלכלית ליברלית, המודעת לחשיבות ולפוטנציאל של מסחר בינלאומי והשקעות זרות.  מעבר להעמקת שתוף הפעולה הכלכלי הארגון גם העלה את הפרופיל האזורי שלו והחל לעסוק בשיתוף פעולה בטחוני עם הקמת ה- ASEAN Regional Forum (ARF), בשנת 1994. זהו הפורום הביטחוני היחיד אשר כלל בתוכו את מדינות דרום מזרח אסיה ואת המעצמות הגדולות הרלוונטיות לאזור (ארה"ב, סין, יפן ורוסיה), ואשר מטרתו לטפח דיאלוג בטחוני אזורי ולנהל דיפלומטיה מונעת כדי לשמור על יציבות אזורית.  סביב אסיאן קמו עוד כמה וכמה פורומים אזוריים במטרה להתמודד עם מגוון בעיות חדשות (איכות סביבה, טרור, בעיות כלכליות חדשות, ופיתוח חברתי, בעיקר אחרי המשבר הפיננסי הגדול של 1997).

ב-1997 בסופה של הועידה בקואלה לאמפור הן הצהירו על החזון של אסיאן לשנת 2020, אותו הגדירו כתזוזה לעבר אינטגרציה כלכלית. הסחר האזורי בשנות התשעים גדל באופן משמעותי מ-44 מיליארד דולר ב-1993 ל-74 מיליארד דולר ב-1999! אולם על חזון זה העיבו המשברים הכלכליים שפקדו את האזור לקראת סוף העשור וחוסר השקט הפוליטי שליווה אותם. המשבר הפיננסי האזורי  הביא לקריסה של כלכלות דרום מזרח אסיה ולפגיעה קשה ביותר באוכלוסיות נרחבות בתוכן. במהלך המשבר הפיננסי הגדול שפקד את האזור התברר שהמסגרת של אסיאן מחד יצרה אפקט "הידבקות" בין המשבר בכלכלות הלאומיות השונות, ומאידך נכשלה לספק את הדבק לליכוד האינטרסים של המדינות וכי כל מדינה התמודדה עם המשברים בכוחות עצמה באמצעות דיונים דו צדדיים בין ממשלות, סוכנויות בינלאומיות ובנקים. הכישלון של אסיאן להעניק תשובה אזורית מספקת למשבר הגדול הציב אתגר משמעותי לארגון כיון שכל מדינה דאגה לאינטרסים שלה לעיתים אף על חשבון האחרות.  יחד עם זאת רבים טוענים שבסופו של דבר הארגון יצא מחוזק מהמשבר.

בתחילת שנות האלפיים, על רקע הפקת לקחים מתקופת המשבר, ולמרות הדבקות של רוב החברות בעקרון של אי התערבות, עבר הארגון מספר שינויים מוסדיים אשר הרחיבו והעמיקו את האינטגרציה על מנת לאפשר למדינות להתמודד בצורה יעילה יותר עם האתגרים הכלכליים הניצבים בפניהן. כך למשל נוצרה תוכנית לשיתוף פעולה תעשייתי של אסיאן לפיה כל חברה אשר פועלת לפחות בשתי מדינות באזור תהיה זכאית להנות מתנאי אזור הסחר החופשי. מעניין גם שחלק ניכר מהתמריץ להעמקת שיתוף הפעולה התעשייתי האזורי בא מלמטה, מהסקטור הפרטי. זאת לעומת השנים הראשונות של הארגון במהלכן כל יוזמות שיתוף הפעולה הגיעו מהממשלות. שיתוף פעולה רב מתבצע מ-1997 במסגרת הידועה כ-אסיאן+3 (APT), הכוללת את מדינות אסיאן יחד עם המעצמות האזוריות: יפן, סין ודרום קוריאה. אחת הדוגמאות המעניינות להפקת לקחים מהמשבר הפיננסי הגדול היתה יוזמת צ'יאנג מאי, אשר מטרתה הייתה יצירת רשת של מתן אשראי למדינות החברות לטיפול מיידי במשברי נזילות, זאת במטרה למנוע משברים דרמטיים נוספים וכן לצמצם את התלות הבלעדית (אשר הייתה קיימת קודם לכן) במוסדות הפיננסים הבינלאומיים (כמו קרן המטבע הבינלאומית) למתן אשראי במצבי חרום שכאלה.

ועידת פסגה שנערכה בבאלי ב-2003 סימלה את תחילתה של אופטימיות מחודשת. בוועידה זו הוצגו מחדש במסגרת ה- Bali Concord II, היעדים הפוליטיים, הכלכליים והחברתיים והודגש הצורך ליצור קהילה אינטגרטיבית מלוכדת של מדינות אסיאן. הוחלט כי שיתוף הפעולה יושג באמצעות בניית קהילות בשלושה תחומים: קהילת ביטחון, קהילה כלכלית וקהילה חברתית-תרבותית. החברות הדגישו כי מטרתה של קהילת הביטחון היא להילחם בטרור ובפשע הבינלאומי מבלי להקים ארגון ביטחוני חדש או ברית, אלא להתבסס על מבנים קיימים. מטרת הקהילה הכלכלית היא להתמודד עם התחרות הגוברת מצד סין והודו, לבסס את ASEAN כשוק היחיד באזור, ולאפשר לה להתחרות בשווקים גלובליים. מטרת הקהילה החברתית-תרבותית היא לעצב את אסיאן כארגון מלוכד מבחינה חברתית ולטפח את שיתוף הפעולה בפתרון בעיות של עוני, גידול אוכלוסין, אבטלה, משאבי אנוש, פיתוח, חינוך, סביבה ובריאות.  במסגרת מסמך זה הוצג לראשונה המושג של אסיאן כקהילה. כמו כן, בשנים האחרונות מנהל הארגון משאים ומתנים עם מדינות אחרות בתור גוף אחד (לדוגמא פורום ASEM- דיאלוג בין דרום מזרח אסיה לאיחוד האירופי). ב-2009 לדוגמא חתם ארגון אסיאן על הסכם סחר חופשי עם הודו. בתחילת 2010 נכנס לתוקפו הסכם אזור סחר חופשי בין אסיאן לבין סין.  תהליך ה"אסיאניזציה" בשנים אלו החל להתרחב אל מעבר לרמה הבין-ממשלתית. רבים מדברים כיום (או לפחות מתווכחים לגבי קיומה של) זהות אזורית משותפת, ברוח "רוח אסיאן".
עתידו של ארגון אסיאן עם זאת עדין שנוי במחלוקת. מחד, נוצרה העמקה והרחבה מרשימה של אינטגרציה באזור בעיקר משנות התשעים, גם על פני מגוון הולך וגדל של נושאים וגם בין מספר רב יותר של מדינות. מאידך, הדבקות של רוב החברות בעקרון אי ההתערבות (ולפיכך גם הסירוב ליצור חוקים חדשים שעלולים לפגוע בריבונות המדינה) יוצרת קושי להתמודד עם מגוון האתגרים החדשים בפניהם ניצבות מדינות האזור ולהעמיק באופן משמעותי את שתוף הפעולה.

לקריאה נוספת:
Amitav Acharya, “Culture, Security, Multilateralism: The ‘Asian Way’ and Regional Order”, Contemporary Security Policy, vol. 19, no. 1 (1998), pp. 55-84.
David Jones and Michael Smith, “Making Process, Not Progress: ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order”, International Security, vol. 32, no. 1 (2007), pp.148-184.

על רקע הסקירה לעיל, ענו על כל השאלות הבאות:
1) כיצד יכולות שתי הגישות שמציג  Puchala במאמרו להסביר את התפתחות שיתוף הפעולה בתוך אסיאן? איזו משכנעת יותר לדעתכם?
2) כיצד יכולה הגישה הריאליסטית להסביר את התפתחות שיתוף הפעולה בתוך אסיאן? עד כמה היא מספקת הסבר משביע רצון?
3) לאור כלל ההסברים שהוצגו לאורך התרגיל, מה הם לדעתך הסיכויים להמשך העמקת שיתוף הפעולה האזורי בדרום-מזרח אסיה על פי הסברים השונים? הסבר/י