יום חמישי, 25 באוקטובר 2012

פרס נובל לשלום לאיחוד האירופי - מורה נבוכים לארגון מיוחד

בשבוע שעבר הוכרז האיחוד האירופי כזוכה בפרס נובל לשלום לשנת 2012. בשונה מפרסים קודמים, לא עבור משא ומתן שהוביל, הסכם שלום בו תיווך, אירוע נקודתי או מעשה יחיד שעשה, אלא עבור 60 שנה של פעילות בגלגוליו השונים. כאשר בין הנימוקים השונים לפרס הודגשו בעיקר כינון השלום ביבשת אירופה ובעיקר יחסי השלום והידידות שבין שתי האויבות הנצחיות של מערב אירופה, גרמניה וצרפת. יו"ר ועדת הפרס ציין: "על קידום שלום, התפייסות, דמוקרטיה וזכויות אדם באירופה, עד לא מזמן, אנשים באירופה הרגו אחד את השני והאיחוד תרם לפיוס".

אי אפשר שלא להסתכל בצורה מסקרנת ומופתעת עוד יותר על הזכייה, אם זוכרים את העובדה שמי שמחלק את פרס הנובל לשלום היא ועדה היושבת בנורבגיה. אחת המדינות האחרונות במערב אירופה שעדיין לא הצטרפה לאיחוד האירופי, אינה מעוניינת בכך ושאזרחיה דחו בשני משאלי עם נפרדים, 1972 ו-1994 בשני עשורים נפרדים את ההצטרפות לתהליך האינטגרציה ביבשת. ודווקא היא, נורבגיה, אחת המעוזים האחרונים של בדלנות כלכלית, לאומית נורבגית, עצמאות מדינית והסתגרות פוליטית מחליטה להעניק לפרס לארגון המייצג כל מה שהיא לא.

אין זה המקום לדון בלגיטימיות ובנכונות ההיסטורית של הנימוקים לפרס. האם באמת הביא האיחוד האירופי לשלום ופיוס ביבשת? אולי היו אלו גורמים אחרים? גורמים כדוגמת מטריית ההגנה של ארצות הברית וברית נאט"ו למדינות אירופה מאז מלחמת העולם השנייה. או הרצון באיזון בין-מעצמתי אל מול ברית המועצות וארצות הברית בימי המלחמה הקרה. או היה זה בכלל ירידת כוחן של המעצמות האירופאית וסופן של האימפריות מה שדחף לחיבור מחודש בין מדינות היבשת, ואולי הייתה זו בכלל הגלובליזציה הכלכלית והקוסמופוליטיות התרבותית. ייתכן ואלו בכלל הגורמים האחראים לשלום וליציבות באירופה, בעוד האיחוד האירופי הינו רק סממן של תופעה, איחוד שנוצר והתאפשר אך ורק בזכותם. פולמוס זה הוא חשוב ומעניין, אבל נשאיר אותו מחוץ למאמר זה וניתן להיסטוריונים ולאנשי מדע המדינה לנהל אותו במקומות אחרים.

אירופה, או איחוד אירופי?

אבל מהו האיחוד האירופי? מהי אותה ישות פוליטית מדינית שקמה ביבשת אירופה, אינה קיימת בצורה דומה בשום יבשת אחרת בעולם ומתפקדת כשחקן בינלאומי חשוב ברמה של מעצמה מסדר ראשון. במרבית הארגונים הבינלאומיים. ראשית, יש להבדיל בין שלושה מושגים שונים שלעיתים נוהגים לעשות בינם בלבול בהבנת התהליך שעבר על היבשת בשישים השנים האחרונות. הראשון הוא "אירופה", השני הוא תהליך "האינטגרציה האירופית", (ויש המתרגמים מיזוג בעברית) והשלישי "האיחוד האירופי". שלושה מושגים שעל פניו נראים דומים, ואפילו זהים, שלכאורה מסמלים את אותה התופעה בדיוק. אבל בפועל, אותם המושגים מבטאים עולמות תוכן שונים לחלוטין, הבנה אחרת של התהליך האירופי, תפיסות שונות לגבי מטרותיו ויעדיו ומחלוקות מרובות המלוות אותו מאז תחילתו. לכן לפני שנתחיל להבין את התהליך נתחיל מהבנת אותם שלושה מושגים.

OSCE הסתכלות שונה על גבולות היבשת
נתחיל מאירופה. אירופה היא יבשת, מבחינה תפיסתית, היסטורית ותרבותית, אבל בעצם תת-יבשת או חצי יבשת מבחינה גאוגרפית. היותה תת-יבשת ולא יבשת מלאה יוצרת את הבעיה הראשונה בהגדרתה. גבולותיה הגאוגרפיים של אירופה אינם מוגדרים באופן מלא ומוסכם וארגונים בינלאומיים ומוסדות שונים תוחמים אותה בצורה אחרת. הסוגייה הופכת מורכבת עוד יותר מכיוון שמדינות רבות חוצות ופורצות את אותם הגבולות גם שישנה הסכמה מסויימת לגביהן. האם רוסיה היא חלק מיבשת אירופה? ואם כן מה לגבי קזחסטן? האם ארמניה וגאורגיה שייכות ליבשת? מה לגבי שאר מדינות הקווקז? מה הדין לגבי תורכיה ובעיקר לחלקה המזרחי? האם יכולה מדינה להיות שייכת לאירופה רק באופן חלקי? האם איים שמחוץ ליבשת עצמה אבל בקרבתה הם גם חלק מהיבשת? ואם כן עד איזה מרחק? האם בריטניה ואירלנד שייכים לאירופה? מה לגבי איסלנד או איי פארו? גרינלנד? מה לגבי הים התיכון, האם הוא שייך לאירופה? אם נחזור 2000 שנים לאחור, אז בתקופת האימפריה הרומית, אימפריה המיוחסת ללא ספק לאירופה, היה מכונה הים התיכון הים שלנו, אז האם הוא עדיין כזה? האם הוא עדיין ימה של אירופה? ואם כן מה לגבי האיים שנמצאים בו, מה לגבי מלטה או קפריסין, האם גם הם באירופה? נשאלים שונים יספקו תשובות שונות לשאלות אלו, וכמו שציינתי קודם, גם ארגונים בינלאומיים שונים מגדירים בצורה שונה את אירופה. הארגון לביטחון ולשיתוף פעולה באירופה (OSCE), שהוא אחד הארגונים החשובים בשמירת היציבות ביבשת כולל גם את קנדה וארצות הברית בהגדרתו את אירופה. בעוד שאיגוד התאחדויות הכדורגל האירופיות (UEFA), כולל את קזחסטן הגובלת בסין, אזרבייג'ן הגובלת באיראן ואפילו את ישראל.

לכן אירופה היא הרבה יותר מהגדרה גאוגרפיית. אירופה היא גם הגדרה תרבותית והיסטורית היונקות מעברה, מהתרבויות השונות ששלטו בה, מהמלכים והממלכות שהתקיימו בה, מהשטחים שהיו שייכים לאימפריות שהיו בה, מהשפות שדיברו בה, מהמלחמות שהתחוללו בה, מהדם שנשפך בה ומהדתות בהן האמינו בה. עבור חלק היא המייצגת של התרבות הנוצרית, או כמו שכתב כבר במאה ה-15 הפילוסוף ארסמוס, שעל שמו נקראת היום תוכנית חילופי הסטודנטים של האיחוד האירופי, "אירופה היא כל מה שנוצרי ואינו ברברי". בעוד שלחלק אחר אירופה היא ראשיתה של הנאורות ותרבות המערב המודרנית והמודרנה בכלל. בעוד שלאחרים היא ערש הדמוקרטיה מימי יוון העתיקה, תקופה בה השם אירופה גם מופיע לראשונה כשמה של נסיכה פיניקית, ועד הימים של המהפכה הצרפתית בה חזרה הדמוקרטיה ליבשת. כמו ההגדרה הגאוגרפית ניתן לראות שגם ההגדרה התרבותית של אירופה אינה מוסכמת וניתנת לשינוי. מי שדוגל בנוצריות, מתעלם מכך שביבשת ישנן גם מדינות מוסלמיות רבות כמו תורכיה, בוסניה, אלבניה וקוסובו, ומסורות היסטוריות כמו ספרד המוסלמית. בעוד מי שדוגל בדמוקרטיה גם כן מתעלם מחלקים רבים במזרח אירופה ועד זמן לא רב בבלקן. כאשר כמעט בכל הגדרה וחלוקה אחרת שנעשה, וחלוקות כאלו יש ללא סוף, נכלול חלק מהמדינות ונתעלם מאחרות.

האינטגרציה האירופית והאיחוד האירופי אינם אותו הדבר
המושג השני הוא תהליך האינטגרציה האירופית, תהליך פוליטי של שיתוף פעולה כלכלי ומדיני. תהליך בו מדינות הלאום האירופאית שנוצרו לראשונה ביבשת זו יחד עם מושג הריבונות, והפכו לדגם עבור מדינות ואזורים אחרים בעולם. הסירו מחסומים ריבוניים אלו מעצמן והחלו לשתף סמכויות אחת עם השנייה תוך כדי הורדות מחסומים וגבולות עם פגיעה מכוונות בכוחה האבסולוטי של מדינת הלאום. לכן, לא פלא שיש הרואים בתהליך האינטגרציה האירופית, תהליך פוליטי של חזרה לאחור. כאשר לאחר מאות שנים בהן התבססו מדינות הלאום האירופאית בצורה אבסולוטיות ביבשת והפכו למודל היחיד בו מתקיימת זהות פוליטית מודרנית, החלו המדינות לשוב לאחור ולייצר מודלים חדשים או להחיות מודלים ישנים.

אם כן מדוע מושג זה אינו דומה למושג אירופה? קודם כל מכיוון שכמו שראינו התוכן שונה, אירופה היא הכוונה לניסיון להגדיר את היבשת, בעוד תהליך האינטגרציה הוא תהליך פוליטי ייחודי המתרחש בה בשישים השנים האחרונות. אבל באופן מדויק יותר, זיקוקו של ההבדל הוא מכיוון שלא כל מדינות היבשת, כמובן כל אחד על פי הגדרתו הוא, שותפות לתהליך האינטגרציה. כאשר גם עבור אלו ששותפות לתהליך, הוא אינו אחיד ואינו חל בצורה שווה ודומה. 

אז מדוע להפריד בין מושג "תהליך האינטגרציה האירופית" לבין האיחוד האירופי? מה ההבדל בין השניים הללו. מכיוון, וזאת כבר עובדה הידוע פחות למי שאינו מתעסק בפוליטיקה של אירופה, שהאיחוד האירופי הוא רק אחד ממספר תהליכי אינטגרציה שונים שהתקיימו לאורך שישים השנים האחרונות. תהליכים רבים ומודלים שונים, שנוסו והתחרו זה בזה על הבכורה ביבשת. כדוגמת איגוד הסחר החופשי האירופי, בנלוקס, המועצה הנורדית, מועצת אירופה או אפילו אם נתסכל על העולם שמאוחרי מסך הברזל ברית ורשה. כאשר  מכל אותם ארגונים ותהליכים האיחוד האירופי הוא פשוט המפורסם, הידוע, הגדול וכנראה שגם המודל שניצח לאחר שגבר על כולם. זאת לפחות עד אשר נראה את תוצאותיו של המשבר הכלכלי שהחל בשנת 2008 ועדיין נמצא בשיאו. או שלחילופין מדינה גדולה כזאת או אחרת תחליט לשנות כיוון לטלטל את הסירה ולפרוש מהאיחוד. כאשר אם דבר שכזה ייקרה אולי שוב נחזור לתקופה של מודלים אינטגרטיביים מתחרים. אותם מודלים מתחרים, זו גם הסיבה מדוע חלק ממדינות אירופה אינן שותפות היום לאיחוד האירופי, מדוע חלק שותפות אליו ולארגונים נוספים במקביל, מדוע חלק שותפות אליו בצורה חלקית ומדוע חלק בצורה מלאה.

אז מהו האיחוד האירופי?

שש המדינות המייסדות של קהילת הפחם והפלדה
האיחוד האירופי הוא אחד מאותם תהליכי אינטגרציה ביבשת, שראשיתו בקהילת הפחם והפלדה בשנת 1951. קהילה שהיא תחילתו של חזון של הכלכלן, איש העסקים והמדינאי הצרפתי ז'אן מונה שנחשב היום לאחד מהאבות המיסדים של האיחוד האירופי, לבנות גוף על לאומי ביבשת אירופה בכדי למנוע מלחמה נוספת. חזון שבעזרת שר החוץ של צרפת בשנות ה-50 המוקדמות רובר שומאן, וקנצלר גרמניה המערבית קונרד אדנאואר, הפך לניסיון ראשוני של צרפת ומערב גרמניה לאגם את משאבי הפחם והפלדה, שני המשאבים הדרושים לעשיית מלחמה באותן שנים, לגוף על לאומי אחד. גוף שיעביר את יכולת עשיית המלחמה מידי המדינות לידי גוף משותף אירופאי, לא לאומי, בירוקרטי ומפוקח ובכך יהפוך את המלחמה ללא אפשרית. אל אותו ניסיון הצטרפו ארבע מדינות: הולנד, בלגיה לוקסמבורג (להן כבר היה תהליך אינטגרציה משני משלהן, תהליך בנלוקס) ואיטליה. בפועל יצרו המדינות את אמנת פריז, שבין הייתר הקימה גוף על לאומי שזכה בתחילה לשם "הרשות הגבוהה" שאמור לנהל את את קהילת הפחם והפלדה שציינו קודם. בדרך טענו יוזמי המיזוג, לא רק תעלם המלחמה, אלא גם תוכל מצד אחד מערב גרמניה לחזור אל חיק המדינות המערביות, ממנו נודתה לאחר שתי מלחמות העולם שנתפסו כאשמתה. אבל מצד שני יוכלו גם מדינות מערב אירופה האחרות ובעיקר צרפת למתן את חששה מעלייה מחודשת של הלאומיות הגרמנית, עוצמתה ושאיפותיה ביבשת. ואפילו לתרום אותן עבור פיתוח הכלכלה האירופאית על ידי מיזוג מגזרי האנרגיה והתעשייה הכבדה.

אותה קהילת פחם ופלדה הלכה והשתנתה עם השנים. בתחילה לקהילה הכלכלית (1958) שבאופן הפוך מקהילה הפחם והפלדה לא איגמה את סמכויות המדינות, אליה להפך, הסירה חסמי סחר, מכסים ומגבלות על המסחר בין כלכלות אירופה השונות במטרה להקים שוק אירופאי משותף. קהילה כלכלית שאליה הצטרפה גם לקהילה לאנרגיה אטומית (1958) שבה לשדרג את קהילת הפחם והפלדה. מאוחר יותר לקהילה מאוחדת (1965) שאיחדה בין הקהילות השונות, משם לקהילה אירופאית (1986) שלראשונה תפסה את מדינות אירופה כישות משפטית אחת, המייצגת לא רק את מדינות אירופה אלא גם את אזרחי אירופה ולבסוף לאיחוד האירופי (1992) אותו אנחנו מכירים היום. איחוד שגם כן הלך והשתדרג עם השנים, באמנת אמסטרדם (1997) אמנת ניס (2001) ואמנת ליסבון (2007). כך משנה לשנה ומהסכם להסכם הגדילו המדינות את כמות הסמכויות שהן גורעות מעצמן ומעבירות לידי הגוף העל לאומי. סמכויות כמו סחר בינלאומי, מכסים, תקינה, חקלאות, דגה, משפט ועוד... סך הכל 37 תחומים שונים. בכך הפכה אותה רשות גבוהה שנוצרה בשנת 1952, לגוף בירוקרטי שלם, ממשלה לכל דבר ועניין המעסיקה פקידים רבים, רבים יותר מאשר מעסיקה מדינה בינונית. עם מערכת בתי משפט עצמאים, פרלמנט אירופאי, מכוני מחקר, מוסדות ומשרדים. בשנת 2009 היא אפילו יצרה לראשונה את משרת נשיא האיחוד ושר החוץ, שיחד עם מטבע האירו המשותף ובירת האיחוד, שהיא העיר בריסל, כבר מכילים את כל הסממנים של ריבונות מדינית. טריטוריה, אוכלוסייה, בירה ומטבע.

אבל לא רק העמקה הייתה מטרתה של הקהילה ולאחר מכן האיחוד האירופי, ולצידה של אותה העמקה, התקיימה גם פעולה נוספת שגם הפכה למטרה רשמית ומוצהרת והיא הרחבה. או במילים פשוטות יותר, גידול במספר המדינות המשתתפות בתהליך המיזוג. משש מדינות מייסדות בשנות ה-50, אותן ציינו קודם, עד 27 מדינות ו-500 מיליון בני אדם בימים אלו. כאשר בשנה הבאה תגדל הכמות ל-28 עם הצטרפותה המיועדת של קרואטיה, בעוד על ספסל ההמתנה מחכות לתורן עוד לפחות כ-5 מועמדות להצטרף גם כן. במשך השנים תהליך ההרחבה לא היו פשוט כלל, לקח עשורים רבים של ויכוחים ודיונים, משאלי עם, החלטות וטו, השתלטות על תהליכי מיזוג מתחרים ובסוף רתימה של מרבית המעצמות והמדינות ביבשת לתהליך אחד ויחיד. כולל המתנגדות הראשיות לתהליך בראשיתו מדינות כמו בריטניה ומדינות סקנדינביה. מדינות שהיו רגישות יותר לריבונותן, חוו את מלחמת העולם השנייה בצורה שונה ממדינות מערב אירופה היבשתית ותפסו את העולם של המלחמה הקרה בצורה אחרת לגמרי.

האיחוד, האם הוא מדינה? האם הוא ארגון בינלאומי?

למרות שהאיחוד האירופי מקיים את כל 4 הקריטריונים למדינה: אוכלוסייה, טריטוריה, שלטון ועצמאות. בפועל הוא איננו מוגדר כמדינה, אלא כארגון בינלאומי לשיתוף פעולה המכיל בתוכו 27 מדינות ריבוניות. מצד שני הוא גם לא בדיוק ארגון בינלאומי רגיל כדוגמת: האומות המאוחדות, ברית נאט"ו, או הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי בו גם חברה ישראל. ארגונים המורכבים מנציגים של מדינות ריבוניות, החברות באותו בארגון ומתאמות מדיניות משותפת ללא פגיעה בריבונותן וללא יכולת כפייה עצמית של הארגון.

לעומת זאת האיחוד האירופי הוא ארגון ייחודי, דואלי המשלב בין ניסיון לשמור על ריבונות המדינות בתחומים מסוימים, לבין ביטולה והעברתה לידי הארגון בתחומים אחרים. בנוסף בשונה מארגונים בינלאומיים אחרים, אם כי לא מכולם, הבירוקרטיה הפקידותית המרכיבה את האיחוד האירופי ונציגי המדינות העובדים בו מנותקים לחלוטין מאינטרס המדינות ששלחו אותם, ופועלים בצורה עצמאית עבור טובת הארגון בלבד גם כאשר מטרותיו סותרות ומנוגדת למטרות המדינות המרכיבות אותו בעצמן. רעיון זה זכה לשם עליונות הקהילה.

אילו היה האיחוד האירופי מדינה היא הייתה המדינה העשירה בעולם, כאשר התוצר המשותף של 27 החברות באיחוד גדול אף יותר מזה של ארצות הברית או לפחות זהה לה בגלל בעיות של חישוב, כאשר מדובר בתוצר משתף. היא הייתה המדינה השלישית הכי מאוכלסת בעולם, שניה רק לסין והודו והגדולה מבין מדינות המערב. במקום השביעי בעולם מבחינת שטח, והיחידה מבין מדינות העולם שיש לה טריטוריות, ביבשת אירופה, אמריקה ואפריקה באוקיינוס ההודי, באוקיינוס האטלנטי ובאוקיינוס השקט. אם מדובר רק בארגון בינלאומי, אמנם מדובר בארגון גדול, אבל לא הכי גדול, כאשר ארגונים רבים כדוגמת האו"ם, נאט"ו, נאפט"א ואחרים גדולים ממנו בהרבה.

אבל הדרך הטובה ביותר לענות על השאלה האם האיחוד האירופי הוא מדינה או ארגון בינלאומי היא בשאלה מקדימה נוספת, והיא לאן מעוניין האיחוד האירופי להגיע ואיפה הוא רואה את עצמו בעוד עשר שנים, עשרים או שלושים שנה. כמו בנושאים אחרים, גם כאן התשובה תלויה בשואל השאלה ובעונה עליה. יש קבוצות, מגזרים ותנועות הרואות באיחוד האירופי מדינה שבדרך, פדרציה או קונפדרציה עתידית של מדינות. "ארצות הברית של אירופה". אחד הבכירים והמפורסמים שבהם היה קאנצלר גרמניה הלמוט קוהל שאמר בשנת 1992 "במאסטריכט הנחנו את אבן היסוד להשלמת האיחוד האירופי. אמנת האיחוד האירופי מציגה שלב חדש ומכריע בתהליך של האיחוד האירופי, שבתוך כמה שנים יביאו להיווצרות של מה שהאבות המייסדים חלמו אחרי המלחמה האחרונה: ארצות הברית של אירופה".

לעומתו יש הרואים באיחוד האירופי ארגון הממוזג כבר עכשיו ייתר על המידה, ושצריך לשמר תמיד את ריבונות המדינות והייחודיות הלאומית שלהן. במיוחד ביבשת אירופה הרואה את עצמה כערש הלאומיות והמקום בו נוצרה לראשונה מדינת הלאום המודרנית. עבור קבוצות אלו האיחוד האירופי הוא לא יותר מאשר ארגון המשמש כפלטפורמה ליצירת שיתוף פעולה, יציבות ושלום ביבשת. אבל לעולם אינו אמור ואינו צריך להחליף את המדינות. הוא נועד לשרת אותן ולא הן לשרת אותו. 

בין המייצגים נאמנה גישה זאת אפשר לציין את המנהיגה בת זמנו של קאנצלר גרמניה קוהל, ראש ממשלת בריטניה מרגרט תאצ'ר, שבנאום ברוז' המפורסם שלה משנת 1988, בפני קולג' אירופה מוסד החינוך הגבוה והחשוב של האינטגרציה ביבשת טענה: "העיקרון המנחה שלי לקהילה אירופאית הוא פעולה מרצון בין מדינות ריבוניות ועצמאיות. לנסות ולדכא את הלאומיות יסכן את היעדים שאנו מבקשים להשיג. אירופה חזקה בגלל שצרפת היא צרפת, ספרד היא ספרד ובריטניה היא בריטניה, כל אחת עם מנהגים, מסורות וזהות משלה. תהיה זו איוולת לנסות ולשלבם לאישיות אירופאית אחת". אין זה אומר שתאצ'ר התנגדה לאיחוד האירופי ולמיזוג באירופה כמו שרבים מייחסים לה היום. בשנות השבעים היא הייתה מובילת הקמפיין והמחנה שתמך במיזוג במהלך משאל העם של שנת 1975 להישארות בריטניה חלק מהקהילה הכלכלית. פרושו של הציטוט הוא השוני בתפיסתה לגבי יעדיו ואופיו של מיזוג שכזה, אותו מייצג האיחוד האירופי היום.

מנהיג מפורסם נוסף שהיה שותף לגישתה של תאצ'ר, היה נשיא צרפת שארל דה גול, שנבחר לנשיאות בשנת 1959, באיחור של שמונה לשנים לאחר הקמת קהילת הפחם והפלדה ושנה לאחר הקמתו של השוק המשותף והקהילה הכלכלית. אבל דאג במשך כל עשר שנות שלטונו בצרפת לחסום כל ניסיון לקדם את תהליך העמקת האינטגרציה בקהילה והרחבת סמכויותיה, ואף הטיל וטו על כל ניסיון הרחבה למדינות נוספות בעיקר לבריטניה. דה גול, תפס את הקהילה כארגון שמטרתו בראש ובראשונה לשרת את צרפת ואת האינטרסים שלה, לפני האינטרסים של אירופה, ואם אינו עושה זאת אינו רלוונטי עבורה. החשיבה מה טוב לאירופה הייתה רחוקה מתפיסת עלומו, כאשר מה שטוב לצרפת טוב לאירופה. 

גם קוהל, גם תאצ'ר וגם דה גול אמנם מגיעים משנות ה-60 ה-70 וה-80, אבל כולם מציגים קצוות של תופעה הקיימת באיחוד האירופי עד ימנו. ויכוח בין התומכים בגישה הפדרלית אליה צריך לחתור האיחוד האירופי לבין התומכים בגישה הבינלאומית/בין מדינתית הרואים באיחוד האירופי לא יותר מאשר ברית בין מדינות ריבוניות. בשנת 2005 עוד היה ניסיון לעשות סוף לויכוח כאשר מדינות האיחוד האירפי ניסו להעביר את "חוקת אירופה" חוקה כלל אירואפית שתחייב את כל מדינות האיחוד ותהייה הבסיס למדינה האירופאית העתידית, (כמו שעשתה חוקת ארצות הברית ל-13 המושובת). אבל האופטימיות האירופאית של תחילת המאה ה-21 שהייתה מובשמת מכניסת המטבע המשותף, איחוד גרמניה והתרחבותה מזרחה אל מדינות הגוש הסובייטי לשעבר, פגשה אווירה אירו־סקפטית שכמותה לא פגשה מעולם. ועוד במדינות שנחשבות פרו-אירופאיות כמו שש מדינות הליבה. אווירה שסופה בשני משאלי עם בצרפת ובהולנד שדחו את החוקה והביאו לביטולה. בסופו של דבר, ובעיקר בלחץ גרמני נמצאה סוג של פשרה בדמות אמנת ליסבון שהחליפה את החוקה, חיזקה במקצת חלק ממוסדות האיחוד, תוך שהיא מתעלמת מנושאים סמליים, וסממני ריבונות מובהקים. בכך שימרה אמנת ליסבון את את הנוסחה הקבועה עליה כבר דיברנו, של לא להחליט. לכן גם התשובה לשאלה האם האיחוד האירופי, היום, הינו מדינה או ארגון בינלאומי, מקבלת תשובה נכונה או לא נכונה רק בהתאם לאיזה מחנה אליו אתה שייך. כי לפחות כרגע לפני שהוכרע הדיון והכיוון אליו צועד בסופו של דבר האיחוד האירופי. מדובר בישות פוליטית ייחודית, שאינה מדינה ואינה ארגון בינלאומי שבהתאם לערכים וליעדים שהצופה והמפרש מכניס לתוכו מתקבלת צורתו.  

תקדים אירופי?
האימפריה הרומית הקדושה, מדינה של מדינות
במובן מסוים האיחוד האירופי הוא חזרה לתקופת טרום מדינת הלאום באירופה, מה שמכונה התקופה הטרום ווסטפלית. תקופה בה מושג הריבונות שעדיין לא נוסח והוכר, הכיל רבדים מרובים, סמכויות חופפות ומתחרות, היה מנותק מטריטוריה והיררכיה ברורה והביא לנו אירועים כמו ההליכה לקנוסה. במובן ממוקד יותר, נראה כי הישות הדומה ביותר לאיחוד האירופי בהיסטוריה האירופאית הייתה האימפריה הרומית הקדושה. קונפדרציה של ממלכות, נסיכויות, גילדות, ערים חופשיות וישויות נוספות שתחילתה בהסכם ורדן של שנת 843, וסופה כמעט 1000 שנה מאוחר יותר בתחילת המאה ה-19 בשנת 1805, בקרב אוסטרליץ במסגרת המלחמות הנפוליאוניות. שגם הוא, היה קיסר צרפתי שניסה למזג את אירופה ליחידה אחת תחת שליטתו. האימפריה הרומית הקדושה, הייתה אימפריה המורכבת מרובדים שונים של סמכויות ושליטה, חוקים משתנים בין טריטוריה לטריטוריה, שפות ודתות שונות. אימפריה כה מבוזרת, כה ייחודית וכה לא אחידה, שגם בני דורה התקשו להבין את אופייה, התנהלותה ויעודה. כאשר המשפט המפורסם ביותר שזכור לגביה שייך לפילוסוף הצרפתי וולטייר, והוא: "האימפריה הרומית הקדושה אינה קדושה, אינה רומית ואינה אימפריה". במובנים מודרנים האימפריה הרומית הקדושה לא הייתה מדינה, אבל גם הישויות שהרכיבו אותה לא היו מדינות, ולכן הדימיון הרב לאיחוד האירופי, שאינו מדינה אבל גם המדינות המרכיבות אותו איבדו חלקים גדולים ממה שמגדיר אותם כמדינות.

לכן אין זה גם פלא שדווקא המדינות שהיסטורית היו חלק מהאימפריה הרומית הקדושה והיום מרכיבות את האיחוד האירופי הן מהמדינות, המייסדות והמחויבות ביותר לתהליך האינטגרציה ולקיום האיחוד האירופי. מדינות שגם מצליחות להכיל בצורה הטובה ביותר את אופיו הדואלי והמיוחד. מדינות כמו, גרמניה, בלגיה, הולנד, לוקסמבורג, חלקיה המזרחים של צרפת וצפון איטליה.

אימפריה אחרת אליה נוטים להשוות את האיחוד האירופי אם כי במידה פחותה היא אימפריה קצרת ימים בהרבה, האימפריה האוסטרו-הונגרית, שהתקיימה במרכז אירופה ובבלקן בשנים 1867 ועד סופה של מלחמת העולם הראשונה בשנת 1918. מלחמת עולם נוראית שאותה אימפריה הייתה גם הטריגר לפריצתה. האימפריה האוסטרו-הונגרית הייתה אימפריה רב לאומית, רב לשונית ורב דתית שהייתה סוג של פדרציה של ממלכות בראשות ממלכת הונגריה וקיסרות אוסטריה תחת שלטון בית הבסבורג. אך לעומת האימפריה הרומית הקדושה, מרבית המדינות שירשו אותה ונמצאות היום על מה שהיה שטחה לא הצטרפו לאיחוד האירופי או הצטרפו אליו בשלב מאוחר מאד. מכאן גם ברור מדוע ההשוואה לאימפריה הרומית הקדושה נפוצה ושכיחה בהרבה. היא הייתה מבוססת יותר, דומה יותר וחופפת יותר לשטחו של האיחוד האירופי של היום. 

כמו כן יש המשווים את האיחוד האירופי, לצולפריין, איחוד המכס הגרמני, שאיגד במאה ה-19 שורה של מדינות גרמניות במרכז אירופה, לשוק משותף אחד מרכזי. כמו האיחוד האירופי גם הוא התחיל כארגון המקדם סחר חופשי בין החברות, גלש למכס חיצוני משותף ובסוף לשוק משותף. אם זאת רבים, ובעיקר אלו המתנגדים לתפיסה כי האיחוד האירופי הוא מדינה שבדרך מסתייגים מהשוואה זו. מכיוון שבסופו של תהליך הצולפריין סיים בשלב אחד נוסף והוא איחוד פוליטי, איחוד גרמניה. לכן השוואה אליו, אפילו בצורה תאורטית, מקפלת לתוכה סמליות לא רצויה.

למרות אי הבהירות לגבי מהו האיחוד האירופי, יש דבר אחד שלא ניתן לקחת ממנו גם לפני שהצלחנו להגדיר מהו, וזה, הפיכתו למודל עולמי. האיחוד האירופי, או יותר נכון קהילת הפחם והפלדה אמנם הייתה תהליך האינטרגציה הגדול הראשון אחרי מלחמת העולם השנייה, אבל מאז יצר לו מתחרים והעתקים רבים גם באירופה, וגם ברחבי העולם. כדוגמת, מרקוסור בדרום אמריקה, אסיאן בדרום מזרח אסיה, נאפט"א בצפון אמריקה, מועצת שיתוף הפעולה של מדינות המפרץ, סאד"ק בדרום אפריקה ורבים אחרים. אף אחד מהם אינו מפותח, מורכב או רחב כמו האיחוד האירופי, וברור גם שלרובם ישנן מטרות ויעדים שונים. אבל כולם תהליכים אזוריים, שהתחילו אחרי האיחוד האירופי, העתיקו במידה רבה את המודל הראשוני שהוא יישם, ובעיקר מתכתבים איתו ופחות אחד עם השני. גם אם אף אחד מהם לפחות כרגע לא מעוניין להיות האיחוד האירופי של אזורו, כולם אחים קטנים לו שאימצו ממנו התנהגויות פרטניות שלא הכרנו לפני יצירתו.

קרברוס אירופי, ארגון מרובה ראשים

להשלמת ההבנה עד כמה האיחוד האירופי הוא ארגון ייחודי ושונה נתחיל בשאלה. אם מדינת ישראל הייתה זוכה השנה בפרס נובל לשלום מי היה מקבל את הפרס בשמה? סביר להניח שרובכם השבתם ראש הממשלה בנימין נתניהו. ייתכן כמובן גם מצב שבמשותף עם נשיא המדינה שמעון פרס שר החוץ או שר הביטחון אבל ברור לכולם שראש הממשלה הוא המייצג את המדינה עם הייתה זוכה בפרס הנובל. כך גם היה כאשר מנחם בגין קיבל את פרס הנובל על השלום עם מצרים או יצחק רבין ושמעון פרס על תהליך אוסלו. מדוע שאלה זאת רלוונטית? כי התשובה הברורה שכולכם השבתם בקלות אינה כה ברורה כאשר מדברים על ארגון שהוא ספק מדינה ספק ארגון בינלאומי.

כמו שכבר אמרנו האיחוד האירופי הוא איחוד של מדינות, אבל בנוסף הוא גם ארגון עם מוסדות עצמאיים. ומכיוון שהוא לא זה ולא זה למוסדות הרבים שבו אין היררכיה ברורה. אותה רשות גבוהה שהזכרתי קודם, שמאז כבר שינתה את שמה לנציבות היא רק אחת מהמוסדות הפקידותיים של האיחוד האירופי. כמו המועצה, הפרלמנט, הבנק האירופי ואחרים. אם היה האיחוד מדינה הייתה מתבצעת היררכיה ברורה בין אותן מוסדות, הייתה נכתבת חוקה והיו מוסדרים חוקי השליטה. היה ברור את מי בוחר העם, מי הם נציגיו, מי הרשות המחוקקת מי המבצעת מי השופטת ומי נמצא בראש כל אחת מהן. אבל באיחוד האירופי כמו באתר בנייה, הכל מעורפל, הכל משתנה והכל מוסתר בפיח. למרות האמנות הרבות נחתמו לאורך השנים, שאכן מנסות להסדיר היררכיה מסוימת שכזאת, כשלא ברור תפקידו ויעדיו של המוסד גם ההיררכיה בתוכו הופכת ללא ברורה.

לכן גם מאז הוכרז האיחוד האירופי כזוכה בפרס הנובל, ישנו מרוץ לגבי מי יקבל את הפרס בשם האיחוד בטקס בנורבגיה. האם הרמן ואן רומפיי נשיא המועצה האירופאית? מנואל בארוסו נשיא הנציבות? או מרטין שולץ נשיא הפרלמנט? או שאולי יש בכלל לאמץ את גישתה של מרגרט תאצ'ר הרואה באיחוד ברית של מדינות ולשלוח את המנהיגים של 27 מדינות האיחוד או לפחות 6 המייסדות לקבלת הפרס. כמו שנעשה חדשות לבקרים בהסכמי שלום בין שתים או שלוש מדינות. עד קבלת הפרס כנראה שיימצא פתרון לסוגייה, אבל עצם השאלה מציגה עד כמה מיוחד מבנהו של האיחוד האירופי.

ובכל זאת, גם לאחר כל מה שנאמר יש לזכור דבר פשוט לגבי האיחוד האירופי. רק לפני 60 שנה הייתה יבשת אירופה למקום האכזרי והמדמדם ביותר בעולם, שורה של מלחמות בזו אחר זו שפיצלו את היבשת ואת תושביה במשך מאות של שנים. בעוד היום מדובר ביבשת כמעט מאוחדת, ממזרח למערב, עם גבולות פתוחים, סחר חופשי, שוק משותף ואזרחות אירופאית אחת. מלחמה בין אותן מדינות נראית כבר כמעט בלתי אפשרית וסכסוכים שעדיין יש ותמיד יהיו נפתרים תמיד במשא ומתן. אם הייתם מציגים אפשרות כזו לאזרחי אירופה בשנות ה-20 ה-30 או ה-40 של המאה הקודמת הם היו עונים לכם שזהו חלום מתוק אך בלתי אפשרי. לכן, גם אם אתם מאמינים שהאיחוד אינו האחראי היחיד להישג זה, וגם עם שחקנים רבים אחרים עזרו להשיג זאת, לאיחוד האירופי יש בנושא מניות רבות, שלא ניתן לקחת ממנו. רק בשביל זה פרס הנובל לשלום הוא פרס ראוי ומוצדק.


גרסה מקוצרת של המאמר פורסמה גם במעריב/NRG